Autonomija univerziteta — član 72 Ustava i član 6 Zakona o visokom obrazovanju

Kada se u javnosti pomene „autonomija univerziteta", većina ljudi ima intuitivnu predstavu o tome šta taj pojam znači — nešto poput nezavisnosti fakulteta od države. Ta predstava nije netačna, ali je nepotpuna. Autonomija univerziteta u Srbiji nije opšta ideja ni akademska tradicija bez pravnog sadržaja: ona je izričito zajemčena Ustavom i razrađena u zakonu, sa tačno nabrojanim pravima i sa jednako tačno određenim granicama.

Dva propisa su ovde ključna, i oni se često traže zajedno — član 72. Ustava Republike Srbije i član 6. Zakona o visokom obrazovanju. Prvi daje ustavni temelj, drugi ga popunjava sadržajem. Ovaj tekst objašnjava šta svaki od njih zaista propisuje, u čemu je razlika između ustavne i zakonske autonomije, i gde autonomija prestaje.

> Stanje propisa na dan objave: Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS", br. 98/2006 i 115/2021 — Akt o promeni Ustava, Amandmani I–XXIX). Zakon o visokom obrazovanju („Sl. glasnik RS", br. 88/2017, 27/2018 — dr. zakon, 73/2018, 67/2019, 6/2020 — dr. zakoni, 11/2021 — autentično tumačenje, 67/2021, 67/2021 — dr. zakon, 76/2023 i 19/2025).

Šta je autonomija univerziteta

Autonomija univerziteta je pravo visokoškolske ustanove da samostalno odlučuje o pitanjima koja čine suštinu njene delatnosti — šta se predaje, ko predaje, po kojim pravilima se studira i kako je ustanova iznutra organizovana — bez da te odluke umesto nje donosi država.

Važno je odmah razdvojiti dve stvari koje se u razgovoru često mešaju. Autonomija je pravo ustanove kao institucije. Akademska sloboda je pravo pojedinca — nastavnika i istraživača — da slobodno istražuje, objavljuje i bira metod interpretacije nastavnog sadržaja. To su povezani, ali različiti pojmovi, i zakon ih uređuje odvojenim članovima.

Takođe, autonomija nije eksteritorijalnost. Univerzitet nije izuzet iz pravnog poretka: on posluje po zakonu, troši budžetska sredstva po pravilima koja važe za javne službe i podleže sudskoj i upravnoj kontroli kao i svaki drugi subjekt. Autonomija znači samostalnost u odlučivanju — ne i nepodložnost pravu.

Šta propisuje Ustav Republike Srbije — Član 72

Ustav autonomiju univerziteta uređuje kratko, u jednom članu koji nosi naslov „Autonomija univerziteta". Član 72. ima dva stava.

Prvim stavom se autonomija univerziteta, visokoškolskih i naučnih ustanova jemči. Drugim stavom se propisuje da univerziteti, visokoškolske i naučne ustanove samostalno odlučuju o svom uređenju i radu — u skladu sa zakonom.

Tri stvari iz ove kratke odredbe zaslužuju pažnju.

Prvo, autonomija je ustavna kategorija, a ne zakonska privilegija. Zakonodavac je ne stvara i ne može je ukinuti običnim zakonom. Ustav je jemči, što znači da svaki zakon koji bi je suštinski poništio otvara pitanje ustavnosti.

Drugo, autonomija se ne odnosi samo na univerzitete. Ustavna formulacija obuhvata i druge visokoškolske ustanove i naučne ustanove — dakle i fakultete, akademije, visoke škole i institute, iako se u svakodnevnom govoru ustalio izraz „autonomija univerziteta".

Treće, i najvažnije — Ustav sam upućuje na zakon. Formulacija „u skladu sa zakonom" znači da Ustav postavlja načelo, a zakonu prepušta da odredi njegov obim. Upravo zato ustavna odredba ne može da se čita izolovano: da bi se znalo šta autonomija konkretno obuhvata, mora se otići na Zakon o visokom obrazovanju.

Napomena za one koji proveravaju verziju propisa: Ustav je 2021. godine menjan Aktom o promeni Ustava (Amandmani I–XXIX), ali se te izmene odnose na odredbe o pravosuđu. Član 72. nije menjan i njegov tekst je isti kao u izvornom tekstu iz 2006. godine.

Šta propisuje Član 6. Zakona o visokom obrazovanju

Član 6. Zakona o visokom obrazovanju nosi naslov „Autonomija" i on je centralna odredba za ovu temu. Za razliku od Ustava, koji govori načelno, zakon autonomiju definiše taksativno — kroz devet konkretnih prava.

Prema članu 6. stav 1, autonomija univerziteta i drugih visokoškolskih ustanova podrazumeva, u skladu sa tim zakonom:

1. pravo na utvrđivanje studijskih programa;
2. pravo na utvrđivanje pravila studiranja i uslova upisa studenata;
3. pravo na uređenje unutrašnje organizacije;
4. pravo na donošenje statuta i izbor organa upravljanja i drugih organa, u skladu sa zakonom;
5. pravo na izbor nastavnika i saradnika;
6. pravo na izdavanje javnih isprava;
7. pravo na raspolaganje finansijskim sredstvima, u skladu sa zakonom;
8. pravo na korišćenje imovine, u skladu sa zakonom;
9. pravo na odlučivanje o prihvatanju projekata i o međunarodnoj saradnji.

Stav 2. istog člana dodaje uslov koji se lako previdi, a bitan je: ova prava se ostvaruju uz poštovanje ljudskih prava i građanskih sloboda i otvorenosti prema javnosti i građanima. Autonomija, dakle, nije zatvorenost — zakon je izričito vezuje za obavezu javnosti rada.

Primetićete koliko se puta u tekstu člana ponavlja ograda „u skladu sa zakonom". Ona nije stilska. Kod tačaka 4, 7. i 8. ta ograda je izričita, a uvodna rečenica člana celu listu stavlja pod isti uslov. To znači da je svako od nabrojanih prava pravo da se odlučuje unutar zakonskog okvira, a ne pravo da se odlučuje mimo njega.

Akademske slobode — član 5, ne član 6

Pošto se pojmovi često izjednačavaju, vredi razdvojiti ih i po broju člana. Akademske slobode nisu uređene članom 6, već članom 5. Zakona o visokom obrazovanju, i one obuhvataju dve stvari: slobodu naučnoistraživačkog i umetničkoistraživačkog rada, uključujući slobodu objavljivanja i javnog predstavljanja rezultata uz poštovanje prava intelektualne svojine, i slobodu izbora metoda interpretacije nastavnih sadržaja.

Uz to, član 4. zakona i akademske slobode i autonomiju navodi kao prva dva principa na kojima počiva delatnost visokog obrazovanja — zajedno sa akademskim integritetom, otvorenošću prema javnosti, poštovanjem ljudskih prava i drugim načelima.

Zasebno se štiti i prostor: prema članu 8, prostor visokoškolske ustanove je nepovrediv i u njega ne mogu ulaziti pripadnici organa nadležnog za unutrašnje poslove bez dozvole nadležnog organa te ustanove — osim u slučaju ugrožavanja opšte sigurnosti, života, telesnog integriteta, zdravlja ili imovine. Isti član propisuje i da se u akademskom prostoru ne mogu organizovati aktivnosti koje nisu povezane sa delatnošću ustanove, osim uz njenu dozvolu.

Šta samostalnost u odlučivanju znači u praksi

Prevedeno na svakodnevni jezik, autonomija znači da o nizu pitanja poslednju reč ima organ ustanove, a ne ministarstvo.

Ustanova sama donosi svoj statut — osnovni opšti akt kojim se uređuje organizacija, način rada, upravljanje i rukovođenje. Statut donosi savet ustanove, na predlog stručnog organa (senata na univerzitetu, odnosno veća na fakultetu).

Ustanova sama bira svoje organe. Rektor, dekan, predsednik akademije ili direktor visoke škole biraju se tajnim glasanjem, iz reda nastavnika u radnom odnosu sa punim radnim vremenom izabranih na neodređeno vreme, na tri godine, sa mogućnošću jednog uzastopnog izbora.

Ustanova sama bira nastavnike i saradnike, raspisuje konkurse i vrši izbor u zvanja. Ona sama utvrđuje studijske programe, pravila studiranja i uslove upisa, i sama izdaje diplome i dodatke diplomi kao javne isprave.

Konačno, ustanova samostalno upravlja sredstvima koja stiče — od osnivača, iz školarina, donacija, projekata, komercijalnih usluga i drugih izvora. Sopstvenim prihodima i imovinom stečenom iz njih raspolaže samostalno, u skladu sa zakonom i sopstvenim opštim aktom.

Granice autonomije univerziteta

Ovde dolazimo do dela koji se najčešće previđa. Ista ona rečenica „u skladu sa zakonom" koja stoji i u Ustavu i u članu 6. zakona povlači niz konkretnih granica.

Akreditacija. Ustanova sama utvrđuje studijske programe, ali ne može ih izvoditi dok ne prođu akreditaciju. Akreditacijom se utvrđuje da ustanova i studijski programi ispunjavaju propisane standarde i da ustanova ima pravo da izdaje javne isprave. Postupak se sprovodi redovno, u roku od sedam godina. Ako akreditacija izostane ili bude oduzeta, posledice idu do gubitka prava na upis studenata i oduzimanja dozvole za rad.

Dozvola za rad. Visokoškolska ustanova može početi sa radom tek po dobijanju dozvole za rad, koju izdaje Ministarstvo. U dozvoli se navode studijski programi, broj studenata, broj nastavnika i objekti u kojima se obavlja delatnost.

Standardi i minimalni uslovi. Ustanova bira nastavnike, ali minimalne uslove za izbor u zvanja nastavnika utvrđuje Nacionalni savet za visoko obrazovanje. Slično važi i za standarde akreditacije, samovrednovanja i spoljašnje provere kvaliteta.

Imovina. Nepokretnosti i druga sredstva koja je Republika obezbedila za osnivanje i rad ustanove u državnoj su svojini, ne mogu se otuđiti bez saglasnosti osnivača i mogu se koristiti samo u funkciji delatnosti utvrđenih zakonom.

Sastav organa upravljanja. Savet državnog univerziteta, fakulteta ili akademije strukovnih studija nije sastavljen isključivo od ljudi sa ustanove: predstavnici ustanove čine 60%, predstavnici osnivača 25%, a predstavnici studenata 15%. Kod visokih škola i visokih škola strukovnih studija odnos je 45% : 40% : 15%.

Zabrana političkog i verskog organizovanja. Zakon izričito propisuje da na visokoškolskoj ustanovi nije dozvoljeno političko, stranačko ili versko organizovanje i delovanje.

Može li država da kontroliše univerzitet?

Odgovor zavisi od toga šta se podrazumeva pod „kontrolom".

Država ne može umesto univerziteta da donese njegov statut, da postavi rektora, da izabere nastavnike, da propiše sadržaj kursa ili da odredi kako će se tumačiti nastavno gradivo. To su odluke koje član 6. izričito stavlja u ruke same ustanove, a Ustav ih štiti jemstvom autonomije.

Država, sa druge strane, ima niz zakonom određenih ovlašćenja. Ministarstvo predlaže Vladi politiku visokog obrazovanja, planira upisnu politiku za ustanove čiji je osnivač Republika, izdaje dozvole za rad, raspodeljuje budžetska sredstva namenjena visokoškolskim ustanovama i kontroliše njihovo korišćenje, prati razvoj visokog obrazovanja i vrši nadzor nad zakonitošću određenih propisa. Zakon predviđa i inspekcijski nadzor, kao i mehanizme koji se aktiviraju kada se u postupku spoljašnje provere kvaliteta utvrdi da ustanova ne ispunjava uslove za obavljanje delatnosti.

Suština je u prirodi tih ovlašćenja. Ona su nadzorna i finansijska, a ne sadržinska. Država proverava da li se ustanova kreće unutar zakonskog okvira i pod kojim uslovima troši javni novac — ali ne ulazi u akademski sadržaj i ne zamenjuje volju organa ustanove. Tamo gde bi mera prešla iz nadzora u upravljanje, dolazi se do ustavne granice iz člana 72.

To je i razlog zašto se pitanje autonomije povremeno vraća u javnu raspravu: granica između legitimnog nadzora i nedozvoljenog uplitanja nije uvek očigledna u konkretnom slučaju, i o njoj se u krajnjoj liniji odlučuje pravnim putem, a ne dogovorom.

Praktični primeri

Nekoliko situacija pokazuje kako autonomija i njene granice deluju zajedno.

Fakultet želi da uvede novi master program. Odluku o sadržaju programa donosi ustanova — to je pravo iz člana 6. stav 1. tačka 1. Ali program ne može da se izvodi dok se ne akredituje i dok se dozvola za rad ne dopuni. Autonomija određuje šta se predlaže; zakon određuje da li to sme da počne da se izvodi.

Univerzitet bira vanrednog profesora. Izbor vrši univerzitet, na predlog fakulteta — to je tačka 5. Ali kandidat mora da ispuni minimalne uslove za izbor u zvanje koje je utvrdio Nacionalni savet, kao i bliže uslove iz opšteg akta ustanove.

Ustanova utvrđuje visinu školarine. Odluku donosi savet ustanove, na predlog stručnog organa, prema sopstvenim merilima. Ali merila i odluka moraju biti dostupni javnosti na internet stranici ustanove — što je direktna primena obaveze otvorenosti iz člana 6. stav 2.

Policija traži ulazak u zgradu fakulteta. Po pravilu je potrebna dozvola nadležnog organa ustanove. Izuzetak postoji kada je ugrožena opšta sigurnost, život, telesni integritet, zdravlje ili imovina. Autonomija štiti prostor, ali ne isključuje zaštitu ljudi.

Fakultet želi da proda zgradu koju mu je obezbedila država. Ne može bez saglasnosti osnivača — imovina obezbeđena od Republike je u državnoj svojini, a pravo iz tačke 8. je pravo na korišćenje imovine u skladu sa zakonom, ne pravo raspolaganja bez ograničenja.

Ustavna naspram zakonske autonomije — u čemu je razlika

Pitanje deluje akademski, ali ima praktičnu težinu.

Ustavna autonomija je jemstvo. Ona određuje da autonomija mora da postoji i da univerzitet mora da ima prostor samostalnog odlučivanja o svom uređenju i radu. Ona je zaštićena od zakonodavca: zakon je razrađuje, ali je ne može isprazniti. Sadržinski je široka, ali neodređena — Ustav ne nabraja pojedinačna prava.

Zakonska autonomija je razrada. Ona je precizna — devet nabrojanih prava — ali je istovremeno i promenljiva. Narodna skupština može izmenama zakona da menja obim tih prava, i to se u istoriji ovog propisa i dešavalo. Ono što zakon daje, zakon može i da preoblikuje, sve dok ne pređe ustavnu granicu.

Odnos između njih najbolje se opisuje ovako: član 72. Ustava kaže da autonomija postoji i da mora da postoji, a član 6. zakona kaže koliko je široka u ovom trenutku. Zato odgovor na pitanje „šta univerzitet sme sam da odluči" nikada ne dolazi samo iz Ustava — mora se proveriti važeća verzija zakona.

Da li je numeracija članova ranije bila drugačija?

Ovo pitanje se često javlja jer se u starijim tekstovima, seminarskim radovima i internim aktima ustanova pozivi na propise ne ažuriraju.

Kod Ustava nema zabune: autonomija univerziteta je član 72. u tekstu iz 2006. godine i to se nije menjalo.

Kod Zakona o visokom obrazovanju situacija je zanimljivija. Prethodni zakon iz 2005. godine („Sl. glasnik RS", br. 76/2005 sa kasnijim izmenama) autonomiju je takođe uređivao u članu 6, i to sa istih devet tačaka. Numeracija je, dakle, ostala ista i u važećem zakonu iz 2017. godine — pa poziv na „član 6" po pravilu vodi na tačnu odredbu bez obzira na to koji je tekst korišćen.

Razlike ipak postoje, i one nisu beznačajne:

• U starom zakonu stav 2. člana 6. glasio je da se prava ostvaruju uz poštovanje principa otvorenosti prema javnosti i građanima. Važeći tekst je proširen tako da uključuje i poštovanje ljudskih prava i građanskih sloboda.
• Nepovredivost akademskog prostora bila je član 7. starog zakona, a danas je član 8.
• Akademske slobode su i ranije bile u članu 5, ali su tada obuhvatale i slobodu izbora studijskih programa; važeći tekst navodi dve slobode.

Praktičan zaključak: broj člana proverite, ali obavezno proverite i koji tekst propisa citirate. Kod pravnih navoda razlika između verzija zna da bude bitnija od razlike u numeraciji.

Zaključak

Autonomija univerziteta u Srbiji ima dvostruki temelj. Član 72. Ustava je jemči i propisuje da visokoškolske i naučne ustanove samostalno odlučuju o svom uređenju i radu, u skladu sa zakonom. Član 6. Zakona o visokom obrazovanju tu opštu formulaciju pretvara u devet konkretnih prava — od utvrđivanja studijskih programa i donošenja statuta, preko izbora nastavnika, do raspolaganja sredstvima i odlučivanja o međunarodnoj saradnji.

Ono što je jednako važno kao i sama lista prava jeste okvir u kojem ona važe. Autonomija se ostvaruje unutar zakona, uz poštovanje ljudskih prava i uz obavezu otvorenosti prema javnosti. Ona štiti akademsko odlučivanje od političkog upravljanja, ali ne isključuje akreditaciju, nadzor nad zakonitošću ni odgovornost za trošenje javnih sredstava.

Ako proveravate konkretnu situaciju — nadležnost organa, postupak izbora, ovlašćenje ministarstva — najpouzdaniji put je da pročitate obe odredbe zajedno i da proverite datum verzije zakona koju koristite. Autonomija je ustavna kategorija, ali njen obim se čita iz zakona koji je danas na snazi.